Folketinget

Alle kender Viggo Hørups sentens: »Intet over og intet ved siden af Folketinget«. Færre ved, at Hørup kun mente, at Folketinget skulle være over Landstinget. Hørups ord blev udtryk for, at Folketinget er toppen på det danske magthierarki. Topplaceringen var også en kort tid inden Første Verdenskrig tæt på at være virkelighed. (T. Knudsen i Information 4.10.2010)

Politologen Tim Knudsen gør i citatet op med den traditionelle børnelærdom om Folketingets rolle i det danske politiske system. Repræsentativt demokrati betyder, at vi har valgt politikerne, der sidder i Folketinget, til at tage beslutninger på vore veje. Det er altså der, magten skal ligge. Den radikale Hørups ord er udtryk for Folketingets kamp dengang imod  Højres flertal og det faktiske diktatur, der blev udøvet ved, at Højreregeringen vedtog foreløbig finanslove. Man kalder det også kampen for folketingsparlamentarisme, dvs at der ikke skal kunne regeres imod et flertal i Folketinget.

I dag er Folketingets magt ikke så éntydig en størrelse. Det er ikke længere bare et spørgsmål om at kæmpe for parlamentarisme. Det, der gør det svært for Folketinget at have den magt, Tinget er tillagt i grundloven, er, at der er en regering med et stort administrativt apparat bag sig. De mange embedsmænd forbereder sagerne på måder, der kan gøre det svært at “ændre et komma”. Og der er interesseorganisationer med pengemagt bag sig, der prøver at påvirke beslutningerne igennem deres lobbyvirksomhed (påvirkning af politikerne).
   Hertil kommer globaliseringen og medlemsskabet af EU (Europæiske Union), der ofte lægger magten et andet sted end netop i Folketinget. Men måske er der andre ting, Folketinget så i stedet er gode til, som f.eks. at kontrollere den siddende magt. Det er også en af Folketingets opgaver.

Parlamentarisk styringskæde

Hvad er Folketinget? Hvordan fungerer det? Hvordan opnås indflydelse i det politiske system? – Og sidst, men ikke mindst: Hvor demokratisk er det?

Ideelt set er det den parlamentariske styringskæde, der skulle sikre, at det er demokratisk:

Figur 1: Den parlamentariske styringskæde


Ordforklaring: Parlamentarisme: En regering kan ikke blive siddende, hvis den i afgørende sager får et flertal imod sig i Folketinget (såkaldt negativ parlamentarisme). Folketinget kan endvidere aktivt tage initiativ til at afsætte regeringen ved at vedtage et mistillidsvotum (grl§ 15). Centraladministration: Regeringens ministerier.

Den parlamentariske styringskæde skal ideelt set sikre, at beslutninger indirekte er legitimeret af vælgerne.
   Når en administrativ myndighed har taget en beslutning, sker det på grundlag af en lov, der er er vedtaget i Folketinget, og som ministeren senere har udfyldt i form af en bekendtgørelse. Hvis vælgerne ikke bryder sig om den måde, det sker på, må de vælge nogle nye til at repræsentere sig næste gang.

Beslutninger

Hvordan tages der beslutninger? – Læs her eksempler på, hvordan der laves love.
Hvordan foregår beslutningsprocesserne i folketinget. Følgende figur sammenfatter nogle af de formelt set vigtigste dele af lovgivningsprocessen:

Figur 2: Lovgivningsprocessen – i og uden for Folketinget

 Note: Domspraksis: En vigtig del af fastlæggelsen af regler, idet det ikke altid er klart, hvordan ordene i en lov skal forstås i en konkret sammenhæng. Det er ofte domstolene, der fastlægger den nærmere forståelse af reglerne i domspraksis, dvs når der dømmes i en sag. 

Det er ofte den øverste og nederste del af figuren, der er den mest interessante del af processen med at få lavet en ny lov, dvs det lovforberedende arbejde i ministerium eller kommission og det udfyldende arbejde, når ministeriet udfylder en lov igennem udsendelse af bekendtgørelser. Mange love er rammelove, hvor der står i mange af paragrafferne, at ministeren udformer de mere detaljerede regler.

Når embedsmændene i et ministerium laver det lovforberedende arbejde sker det som regel igennem inddragelse af relevante interessenter, som høres om de dele af lovgivningen, der vedrører dem. Ofte kan man som organisation få mere indflydelse i denne del af processen end ved at få foretræde for folketingsudvalg efter 1. behandling af loven.

Et eksempel på en rammelov kan f.eks. være gymnasieloven. Til udfyldning af denne lov er lavet en række bekendtgørelser, der fastlægger, hvad der skal være af faglige mål i de enkelte fag i gymnasiet. Det er ministeren og dennes embedsmænd, der laver denne del af lovgivningen færdig igennem udsendelse af læreplaner for fagene. Vigtige ændringer kræver ikke nødvendigvis en egentlig lovændring, men kan evt forlanges fremlagt i folketingsudvalget (Uddannelsesudvalget).

I Folketinget er der altså en række stående udvalg. Der er 17 folketingspolitikere i hvert udvalg. De kan indkalde ministeren til samråd, og de behandler lovforslagene. Interesseorganisationsrepræsentanter kan ønske at få foretræde for udvalg, især efter 1. behandling, men også i øvrigt når der er udvalgsbehandling i forbindelse med lovgivningsprocessen.
   Hvis man vil vide, hvor langt et forslag er kommet i lovgivningsprocessen, kan man undersøge dette ved at gå ind på Folketingets hjemmeside  dokumenter. Herefter vil man kunne klikke sig ind på de forskellige lovforslag, fremsat af ministre og medlemmer, læse forslagene, og se, hvor langt de er kommet i behandlingen.

Folketinget og magtens tredeling

Af figur 2 fremgår det, at domstolene har en vigtig rolle for regelfastlæggelsen i det danske samfund. Det sker, når domstolene fortolker lovene. Domstolen må ikke “bøje” lovens ord, men de er sommetider så tvetydigt eller generelt formuleret, at der kan være stort rum for fortolkning.
    I den danske forfatning har man ikke ført magtens tredeling så konsekvent igennem som i den amerikanske forfatning, hvor de tre “magter” er mere uafhængige af hinanden:

Figur 3: Magtens tredeling

Note: Grl (grundloven) er en gammel tekst, som burde være fornyet for længe siden. Ordene om Kongens rolle ordnes i dag ved, at monarken underskriver lovene i Statsrådet. Der skal altid være en ministerkontrasignatur, så derved er “kongen som lovgiver” sat ud af kraft. Som det fremgår af grl’s tekst, er parlaments-regeringssøjlen det stærke led i magten. I USA vælges præsident og parlament uafhængigt af hinanden af vælgerne. I DK går magten via delegation fra vælgerne via Folketingsparlamentarismen (regeringen “vælges” af Folketinget) til regering og administration. Reelt styrer regeringen ofte Folketingets arbejde, og den udnævner dommerne (Justitsministeriet).

Formået med magtens tredeling er oprindelig fra de politiske filosoffers side (Montesquieu og Locke) tænkt som en foranstaltning, der begrænser den enevældige monarks magt og dermed er med til at sikre demokratiet, idet al magt dermed ikke ligger ét sted.

PARLAMENTARISK KONTROL

Parlamentarisk kontrol er den aktivitet i Folketinget/parlamentet, der formelt skal sikre, at det, regeringen gør, er i overensstemmelse med folkeviljen. Det er derfor oppositionens opgave at kontrollere den siddende regering. Det sker igennem spørgsmål i folketinget og i de stående udvalg. Og det sker igennem forespørgsler.
 

Forespørgsel: Gennem en forespørgsel til en eller flere ministre kan et eller flere medlemmer få en sag om et offentligt anliggende drøftet i Folketinget. Efter at Tinget har godkendt forespørgslen, bliver den senere besvaret af ministeren under en forespørgselsdebat. Partigrupperne udpeger ordførere til at deltage i denne debat. En forespørgselsdebat slutter ofte med, at der stemmes om et eller flere forslag til vedtagelse.

Forslag til vedtagelse: Et forslag til vedtagelse (tidligere kaldet forslag om motiveret dagsorden) kan fremsættes under forhandling om en forespørgsel samt under åbningsdebatten (se dette) eller en tilsvarende forhandling om en redegørelse fra statsministeren for rigets almindelige stilling og de af regeringen påtænkte foranstaltninger. En vedtagelse, der udtrykker mistillid til regeringen (et mistillidsvotum) indebærer, at regeringen eller den pågældende minister skal gå af. Det er dog yderst sjældent, at der fremsættes sådanne forslag til vedtagelse indeholdende mistillid. (Folketingets leksikon)

På Folketingets hjemmeside kan man klikke sig ind på forslag fra oppositionen og på forespørgsler, samt udvalgenes aktiviteter:

Folketinget → dokumenter (og herfra til spørgsmål, forespørgsler m.v.)Er Folketingets kontrolmuligheder tilstrækkelige – Goldman Sachssag om køb af DONG aktier?

I slutningen af januar 2014 vedtog et flertal af partier i Folketingets finansudvalg at skrive under på et aktstykke (en slags foreløbig bevilling i Finansudvalget til senere godkendelse i Folketinget) om salg af knap 20 pct af kapitalen i DONG (Dansk Olie og Naturgas) til den amerikanske investeringsbank Goldman Sachs og nogle institutionelle investorer (ATP og PFA).
   DONG var/er et statsligt energiselskab, som længe har været i sigtekornet med henblik på en hel eller delvis privatisering til privat aktienoteret selskab.
   Den daværende finansminister Bjarne Corydon (SD) forsvarede salget med, at det var nødvendigt af hensyn til selskabets fortsatte udviklingsmuligheder. Selskabet var globalt førende m.h.t. havvindmølleteknologi, og hvis denne position skulle fastholdes, var det nødvendigt med en større kapitaltilførsel.
   Goldman sachs stod for størstedelen af aktieudvidelsen (8 mia kr), de andre for 3 mia. Alle partier, bortset fra Enhedslisten og Dansk Folkeparti, bakkede op. Men processen blev senere kritiseret som udtryk for Folketingets mangelfulde kontrolmuligheder. De to partier, der ikke var underskrivere på aftalen om salget af aktierne, kritiserede processen for at være lukket. Finansministeren ville bl.a. ikke fremlægge oplysninger om andre tilbud om køb af aktierne. Det var angiveligt af hensyn til statens muligheder for fortsat at indhente sådanne tilbud i fortrolighed. Dele af Finansudvalgets partier mente, at det var nødvendigt at udstrække fortroligheden til Finansudvalgets medlemmer af hensyn til mulighederne for at udøve parlamentarisk kontrol (deres muligheder for at skønne om rimeligheden i salget til Goldman Sachs).
    Der var stor pressebevågenhed om sagen. Mange mente, at netop et salg til Goldman Sachs var problematisk, fordi man mente, at denne virksomhed havde optrådt uansvarligt under finanskrisen m.h.t. at benytte skattely på Cayman Islands og andre steder til undvigelse af skat. Vil fremtidige afkast af aktierne få en lignende behandling? Virksomheden vil få plads i DONG’s besstyrelse og kan få veto over for visse beslutninger, selskabet kan tage (begrundelse: ud fra hensyn til “beskyttelse” af investeringen).
    DF’s repræsentant i Finansudvalget Thulesen Dahl gav udtryk for, at sagen “blev kørt igennem” af Finansministeriet.
    Det er klart problematisk og udtryk for, at de parlamentariske kontrolmuligheder ikke har været tilfredsstillende.


Forlig i Folketinget

Folketingsvalget i juni 2015 og de efterfølgende problemer for den smalle Venstreregering (34 mandater) med at finde flertal for sin politik har givet fornyet interesse for de mange brede forlig, der indgås i Folketinget.
   I midten af juli 2015 stod Venstreregeringen over for at skulle forny kommuneaftalen for 2016. Det er en aftale med KL (Kommunernes Landsforening) og regionerne om den kommunale økonomi: Hvor meget på kommunerne bruge? Og hvor store skal de kommunale bloktilskud1 være. Det var et beløb på 65 mia kr, det drejede sig om.
    Kommuneaftalen blev forhandlet igennem af regeringen og KL og regionerne. Regeringen havde regnet med, at den kunne bruge sin parlamentariske basis til at få vedtaget et såkaldt aktstykke i Finansudvalget. Et aktstykke er en foreløbig aftale om afholdelse af udgifter, som senere bekræftes lovmæssigt ved vedtagelsen af finansloven.
   I dette tilfælde ville De Konservative, støtteparti for Venstreregeringen, ikke medvirke til at sikre flertal for aktstykket, med mindre grundskylden på ejendomme blev fastfrosset for en kommende flerårig periode.
   Det stillede regeringen i en vanskelig situation, som blev løst ved, at Socialdemokraterne og De Radikale sikrede flertal for aktstykket sammen med Dansk Folkeparti og regeringens egne mandater. Socialdemokraterne (SD) stillede som betingelse, at Venstre fremover skal forpligte sig til at bakke en evt. kommende SD regering op på samme måde. Der var dermed lavet en aftale, som vil binde Venstre fremover.

Det “samarbejdende folkestyre” med brede forlig viser sig at være en lige så karakteristisk – eller måske endda mere karakteristisk del af Folketingets arbejde end den dramatiske situation, hvor to fløje står over for hinanden, og det skal efterprøves, i overensstemmelse med det parlamentariske princip, om der er et flertal på 90 mandater bag en regering. Det spørgsmål er naturligvis stadig vigtigt, også fordi det er bestemmende for, hvem der er overhund, og hvem der er underhund(e) i initiativet til og prægningen af processen med at finde partier og opbakning til indgåelse af brede forlig. Og det er jo oftest regeringen. 

Partierne er ofte meget interesserede i at indgå i brede forlig. Deltagelsen i brede forlig viser, at man som parti er “stemmer der arbejder”. Man deltager i løsningen af landets problemer. De, der ikke er med i et forlig, “sættes uden for indflydelse”. Det kan på den anden side have den fordel, at man ikke er med til at legitimere, hvad der er aftalt, og det kan i nogle situationer være en fordel i relation til vælgerne. Men det kan også blive til ulempe for partiet, at man ikke er med til at “tage et ansvar”.

Den siddende regering, der oftest tager initiativ til ny lovgivning, vil være interesseret i brede forlig for at få parlamentarisk og vælgermæssig rygdækning bag lovgivning. I perioden 2001 – 11 blev der indgået det ene finanslovsforlig efter det andet af VK(O). Finanslovsforligene var i flere tilfælde igangsættere af andre forlig, fordi det krævedes af f.eks. DF som betingelse for at være med. Det kunne f.eks. være retslovgivning og  udlændingelovgivning.

Indgåelsen af forpligtende brede forlig, der giver deltagerne vetoret over ny lovgivning på området, er en parlamentarisk skik, der har udviklet sig på Christiansborg.  Og man kan diskutere, om det er i overensstemmelse med principperne for repræsentativt demokrati?
    Vælgerne vælger jo politikerne for en valgperiode for, at de skal kunne beslutte/lave ny lovgivning uden at være bundet af noget i denne periode. Forlig kan opsiges, men det skal efter skikken ske inden et valg. Det vil sige, at nyvalgte politikere kan være bundet af noget, som de, der sad i den tidligere periode besluttede. Det kan diskuteres, om det er i overensstemmelse med grundloven.

§ 41
Stk. 1.
Ethvert medlem af folketinget er berettiget til at fremsætte forslag til love og andre beslutninger. (Grundloven)

Note: Paragraffen er naturligvis ikke lavet for at forhindre indgåelse af forlig. Det udtaler grundloven sig ikke om, men det ligger i princippet om repræsentativt demokrati, at magt til at beslutte/komme med initiativ er tillagt det enkelte medlem af Folketinget. At forvaltning og regering vil have kontinuitet ud over valgperioder skal ikke forhindre en folkevalgt i at bringe sager op.

Begrundelsen for brede forlig og bindingen til dem kan ligge i “sagens natur”. Politikområdet, som forliget drejer sig om, kan ses som havende en karakter, hvor det ikke menes at egne sig til politisering. Det gjaldt netop kommuneaftalen for 2016. Uden en sådan aftale ville den kommunale økonomi ikke kunne hænge sammen. Kommunernes økonomi er jo afhængig af dels egen skatteudskrivning, dels bloktilskuddene fra staten.
    Derfor skal forliget også række længere end en valgperiode.
    Eksempler på brede forlig, hvor der ikke ønskes for meget politisering, er folkeskoleforlig og gymnasieforlig. Gymnasieforliget i 2003, hvor alle partier i folketinget, bortset fra Enhedslisten, lavede gymnasiereformen, der afskaffede gymnasiets opdeling i sproglig og matematisk linje, forventedes at række ud over en valgperiode og en række år frem. Det gælder de unges uddannelse, og der skal ikke være for stor omskiftelighed. Hvis man vil lave mindre ændringer, indkaldes forligspartierne af undervisningsministeren til forhandlinger. Høringsberettigede organisationer høres, og justeringer af lovene kan laves.
    Et andet eksempel er forsvarsforlig. Det drejer sig om landets forsvar og er derfor udtryk for “ansvarlighed”, når man er med. Det var således en afgørende forudsætning for opfattelsen af SF som et “ansvarligt” parti, der kunne komme med i regering, at SF tilsluttede sig et forsvarsforlig i 2009.

I forbindelse med regeringsdannelsen 2011 viste det sig at blive et problem, at De Radikale var med i tilbagetrækningsreformen fra maj 2011, som medførte store ændringer af efterlønnen, og som førte til tidligere implementering af velfærdsforliget fra 2006, så pensionsalder og efterlønsalder vil blive sat op hurtigere. Når De Radikale var med i dette forlig, ville en ny regering af SF, S og RV jo være bundet af, at De Radikale måtte stemme sammen med V, K og O om en gennemførelse af tilbagetrækningsreformen.

Der var iagttagere, der anbefalede, at man efter et valg kan bryde indgåede forlig fra tidligere valgperioder. Det kan man måske godt rent statsretsligt (dvs det er ikke imod grundloven), men det vil kunne blive ødelæggende for det, man kalder “det samarbejdende folkestyre”, og altså ødelæggende for mulighederne for at indgå brede forlig senere.Og det vil kunne føre til massakre på forlig, som den forligsbrydende blok selv sætter højt, når den anden fløj kommer til magten efter det næstfølgende valg.

Mindre polarisering nationalt p.g.a. globaliseringen?

De mange brede forlig kan ses som en konsekvens af samfundsudviklingen. I og med at Danmark er blevet mere og mere integreret i den internationale økonomi, ses politik i mindre grad som kamp mellem to fløje på en national arenas kampplads.
   Fællesinteresser søges varetaget i relation til det internationale niveau. Polariseringen er på forskellige politikområder rykket op på det internationale niveau. Hvis sager politiseres for meget på det nationale plan, risikerer man at tabe de fælles mål i forhold til omverdenen af syne. Klima- og miljøpolitik er eksempler. Der er en bred enighed om en indsats for at mindske CO2 og kilder til forurening med farlige stoffer. Der kan nok ske polarisering, men det er oftest i forhold til mere marginaliserede protestgrupperinger.

Partierne har stadig mange afvejninger at gøre i forhold til ideologi og interesse, men disse afvejninger rykker ned i 2. række, når man indgår i brede forlig i forhold til opinionsfaktorer.

Det er her afgørende, hvordan man formulerer en diskurs, der forklarer, hvad man som parti vil med deltagelsen. De Radikale så f.eks. deres deltagelse i tilbagetrækningsreformen som led i fremme af en “reformdiskurs”, der skulle bringe dansk økonomi på fode igen efter finanskrisen og i lyset af udfordringerne fra den demografiske bombe, der ville komme de næste årtier.

Den aktuelle situation, konjunktur og omverdensfaktorer spiller en stor rolle. Trak man f.eks. for store veksler på “reformdiskursen” om det fleksible arbejdsmarked, når krisen bredte sig i den omgivende økonomi. De “jobskabende” effekter af det fleksible arbejdsmarked, skatteincitamenter og den åbne markedsøkonomi udebliver jo. Folk skifter i den situation ikke jobs så let, eller overføres fra ledighed til jobs, når den samlede efterspørgsel er lav.
     Det  kunne til gengæld gøre velfærdsdiskursen mere appellerende. Altså f.eks. i forhold til diskussionen om dagpengeperioden: Nytter det at reducere denne, hvis de arbejdsløse omskoles til jobs, der ikke findes p.g.a konjunkturudviklingen i verden omkring Danmark?
    Diskurser bliver mere effektive, jo mere de kan rettes ind efter en vælgermæssig “fællesinteresse”. Derfor skelner “reformdiskursen” da også mellem det korte og det lange sigt. På langt sigt hævder man at sikre velfærden bedre, fordi man gør Danmark mere “fit” til den globale konkurrence.

Den stærke diskurs kan blive den, der formår at binde issues sammen i logiske og forståelige bundter. At man f.eks. kan opløse paradokset vækst-jobs-miljø-velfærd. Sammenbinding af jobs, demografi og velfærd skete med velfærdsforliget i 2006. Men tidsfrister og faser kunne politiseres i relation til EU’s europagt-plus og EU’s gældskrise. Det kunne danne  baggrund for tilbagetrækningsreformen.

Note:
 1 Bloktilskud: Beløb som overføres fra staten til kommunerne hvert år efter kriterier som befolking, social sammensætning, m.v., og som kommunerne bruger til lovbefalede udgiftsområder, men uden at pengene er båndlagt til konkret detaljeret anvendelse.